（2020年4月8日）

為貫徹落實《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》精神，加快構建全省國土空間規劃體系并監督實施，結合我省實際，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發，立足把云南建設成為我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，建立健全國土空間開發保護制度，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續，為云南高質量跨越式發展提供空間保障。

（二）基本原則

自上而下、“多規合一”。全面貫徹黨中央、國務院決策部署，落實省委、省政府工作安排，充分發揮國民經濟和社會發展規劃綱要的統領性作用，強化國土空間規劃的基礎性作用，自上而下編制國土空間規劃，對空間發展作出科學系統安排。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。

生態優先、綠色發展。統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，嚴格保護耕地，節約集約用地，引導城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變，提升國土空間利用效率和自然資源利用水平。

尊重規律、底線思維。尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，尊重地區差異，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，因地制宜開展規劃編制工作。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，以水而定、量水而行，強化底線約束，建立規劃“留白”機制，為可持續發展預留空間。

區域協調、城鄉融合。綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，以規劃為引領，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟及人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。推動城鄉融合，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。

（三）主要目標

2020年年底前，基本完成縣級以上國土空間總體規劃編制，初步建立全省國土空間規劃體系，形成全省國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全全省國土空間規劃法規政策和技術標準體系，全面實施國土空間監測預警和績效考核機制，形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

二、科學編制國土空間規劃

國土空間規劃包括總體規劃、相關專項規劃和詳細規劃?？傮w規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接。

（一）省國土空間總體規劃注重統籌全省生產、生活、生態“三生”空間。落實全國國土空間規劃，圍繞主動服務和融入“一帶一路”建設以及長江經濟帶發展、西部大開發等國家發展戰略的要求，為國家和省重大戰略部署提供空間保障。針對云南區域定位、發展格局、自然資源、交通水系脈絡、地形地貌等特點，優化國土空間結構和布局，強化河湖等生態空間保護。統籌做好滇中城市群產業發展、交通基礎設施等空間布局。堅持國土空間開發利用不破壞山體、不占壩區良田好地、不臨河湖、不沿道路線狀分布、不分散，決不讓任何一個新增建設項目脫離規劃管控，決不讓任何一間新建民房散落在規劃以外。全面反映資源環境的優勢與短板，統籌“三生”空間，確定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線總體格局，增強國土空間規劃的環境合理性和協調性。

（二）州（市）國土空間總體規劃注重合理配置國土空間資源。落實省國土空間總體規劃的約束性指標和剛性管控要求，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線。明確區域內國土空間開發保護格局，按照全域覆蓋的原則，對所有國土空間用途進行統一管制。合理配置國土空間要素，優化城鄉布局，統籌安排基礎設施和公共服務設施，加強防災減災體系建設，提升城鄉綜合承載力和公共服務能力。突出地方特色，強化城鄉空間形態控制，做好綠地、水體、歷史文化遺存等重要空間的保護控制，提升城鄉空間品質。

（三）縣（市、區）、鄉鎮國土空間規劃注重精準落實管控要求。落實州（市）國土空間總體規劃部署安排，將上級規劃確定的各項約束性指標和剛性管控要求落到具體地塊。具體劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線實體邊界，并上圖入庫。細化詳細規劃編制單元，提出詳細規劃編制指引、標準和要求。

（四）強化對專項規劃的指導約束作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。省、州（市）、縣（市、區）可編制相關專項規劃，滇中城市群、沿邊開放城鎮帶、九大高原湖泊等重點區域或流域應組織編制國土空間專項規劃。

（五）提高詳細規劃的可實施性。在州（市）、縣（市、區）及以下編制詳細規劃。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，要切實縮小規劃設計與實施效果的差距。城鎮開發邊界內的詳細規劃，要按照城鎮發展定位和方向，提高城市設計水平，科學確定城市中軸線，控制和保護好城市天際線、山際線和水際線，提升城市通透性；管控城市建筑體量、風格和整體布局，圍繞構建“15分鐘”、“10分鐘”和“5分鐘”生活圈，明確地塊用途，強化建設開發管控，彰顯城市的民族文化地域特色。城鎮開發邊界外的鄉村地區，要運用鄉村營造等手段，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，著力解決“有新房無新村、有新村無新貌”問題。

三、建立國土空間規劃編制審批體系

（一）國土空間總體規劃

省國土空間總體規劃由省政府組織編制，經省人大常委會審議后報國務院審批。

州（市）國土空間總體規劃由各州（市）政府組織編制，經同級人大常委會審議后，報省政府審批；昆明市國土空間總體規劃按照規定由省政府報國務院審批。

縣（市、區）國土空間總體規劃由各縣（市、區）政府組織編制，經同級人大常委會審議后，按照程序報批。州（市）政府所在地的市（區）國土空間總體規劃可與州（市）國土空間總體規劃合并編制，一并報省政府審批；也可單獨編制，按照程序報省政府審批。其他市轄區國土空間總體規劃，可與市國土空間總體規劃合并編制，報省政府審批；也可單獨編制區國土空間規劃或分區規劃，報市政府審批。其他縣（市）國土空間總體規劃報州（市）政府審批。

鄉鎮國土空間規劃由縣（市、區）自然資源主管部門組織編制，按照程序報批?？h（市、區）政府所在地的鄉鎮國土空間規劃與縣（市、區）國土空間總體規劃合并編制，一并報州（市）政府審批；其他鄉鎮可以一個或幾個為單元編制鄉鎮國土空間規劃，報縣（市、區）政府審批。鼓勵各地區因地制宜，將縣（市、區）與鄉鎮國土空間規劃合并編制。涉農街道可根據實際情況參照鄉鎮編制國土空間規劃。

（二）專項規劃。涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，以及生態環境保護、文物保護、自然保護地、林業草原等專項規劃，由有關主管部門組織編制?？缧姓^域的國土空間專項規劃，由上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接，審批前要將規劃成果送同級自然資源部門進行國土空間規劃“一張圖”核對，確保銜接協調。

（三）詳細規劃。城鎮開發邊界內，由州（市）、縣（市、區）自然資源主管部門組織編制詳細規劃，由同級政府審批，報同級人大常委會備案。城鎮開發邊界外，由縣（市、區）自然資源主管部門指導鄉鎮政府組織以一個或幾個行政村為單元編制村莊規劃，報縣（市、區）政府審批；暫無條件編制村莊規劃的，應在鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求。

四、加強規劃實施監督

（一）強化規劃權威。規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃。規劃要充分征求不同領域專家的意見，嚴格履行重大行政決策程序和規劃審批法定程序。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

（二）改進規劃審批。精簡規劃審批內容，管什么就批什么，明確規劃審查要點，突出簡潔性、科學性和可操作性，將審查內容從技術性審查轉變為控制性審查，并做合規性審查。簡化報批流程，推動“多審合一”、“多證合一”，大幅縮減審批時間。由省政府審批的國土空間規劃，省自然資源主管部門應在60天內完成審查工作，報省政府審批。按照“誰組織編制、誰負責實施”和“誰審批、誰監管”的原則，明確規劃管理要點，建立國土空間規劃審查備案制度，各級各類國土空間規劃應在批準后20天內將規劃數據納入國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

（三）健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對全省國土空間分區分類實施用途管制。城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。

（四）監督規劃實施。堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動。建立健全全省國土空間規劃實施監管機制，上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標和強制性內容等管控要求的落實情況進行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。

（五）建立監測評估機制。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全全省國土空間規劃動態監測和定期評估預警機制。建立國土空間規劃定期評估制度，健全資源環境承載能力監測預警長效機制，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。因國家和省重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按照法定程序進行修改。

五、完善規劃法規政策與技術標準體系

（一）研究制定有關法規政策。根據國家有關法律法規和政策，開展國土空間規劃工作有關地方性法規、政府規章以及規范性文件的立改廢工作，進一步健全完善國土空間規劃的法規政策體系。

（二）完善規劃技術標準體系。省自然資源主管部門會同有關部門按照“多規合一”要求，制定完善國土空間總體規劃的配套技術文件，適時制定、修訂詳細規劃和村莊規劃編制、實施管理的技術標準和工作文件。

（三）構建國土空間規劃“一張圖”。以第三次全國國土調查成果為基礎，整合各類空間關聯現狀數據和信息，建設全省統一的國土空間基礎信息平臺，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通、覆蓋全域、動態更新、權威統一的全省國土空間規劃“一張圖”，各類空間規劃必須在“一張圖”上統籌協調，實現銜接統一，推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。

六、強化工作保障

（一）加強組織領導。各地區各部門要落實省經濟社會發展規劃提出的國土空間開發保護要求，發揮國土空間規劃體系在國土空間開發保護中的戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用，把每一寸土地都規劃得清清楚楚。省政府成立由主要負責人擔任主任的省國土空間規劃委員會，統籌協調全省國土空間規劃工作。各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，提高規劃意識，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強監督考核，做好宣傳教育，做到一張藍圖干到底。

（二）落實部門責任。省自然資源主管部門要強化統籌協調，切實負起責任，會同有關部門完善制度設計，抓緊建立全省規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。強化國土空間規劃批準實施前過渡期間的規劃管理和實施管控工作，加強國土空間和生態環境有關工作的統籌銜接。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計，作為黨政領導干部綜合考核評價的重要參考。紀檢監察機關要加強監督。省發展改革、財政、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、農業農村、文化和旅游、金融等部門要研究制定有關配套政策。

（三）加強隊伍建設。加強國土空間規劃管理隊伍建設，完善工作班子、健全工作體系、落實工作力量，培養懂規劃、能規劃的干部隊伍，強化國土空間規劃組織編制、實施、監督、管理。加強國土空間規劃有關學科建設，培養本土規劃技術人才，發揮專家、學術機構作用，提高國土空間規劃人才隊伍水平，為國土空間規劃工作提供有力支持。